Verblijfskaart familielid van EU-burger geldt als visum voor Verenigd Koninkrijk

Volgens het Hof van Justitie in arrest McCarthy Rodriguez van 18 december 2014 mag het Verenigd Koninkrijk geen inreisvisum eisen van familieleden van een EU-burger die een geldige verblijfskaart in een EU-lidstaat hebben. Binnenkomst kan enkel geweigerd worden als er concrete aanwijzingen zijn om te twijfelen aan de authenticiteit van de verblijfskaart of over de juistheid van de gegevens daarop. Dat moet blijken uit individueel onderzoek van het concrete geval.

Het Hof deed uitspraak op een prejudiciële vraag van de High Court of Justice of England and Wales, Queen’s Bench Division.

De nationale regeling van het Verenigd Koninkrijk vereist dat een derdelands familielid van een EU-burger voor binnenkomst op het grondgebied van het Verenigd Koninkrijk een inreisvisum (“EER-familievergunning”) verkrijgt. Het Verenigd Koninkrijk legt hiermee een extra inreisvoorwaarde op die niet voorzien is in het Unierecht.

Het Hof van Justitie baseert zich voor zijn uitspraak op de richtlijn vrij verkeer (richtlijn 2004/38) en het protocol nr. 20 bij het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna het Werkingsverdrag).

Ondanks de duidelijke uitspraak van het Hof van Justitie zou het Verenigd Koninkrijk nog steeds een inreisvisum ("EER-familievergunning") eisen van familieleden van een EU-burger die een geldige verblijfskaart in een EU-lidstaat hebben. Het is aan te raden de Britse overheid te bevragen over de te vervullen inreisvoorwaarden alvorens naar het Verenigd Koninkrijk af te reizen.

Hierna volgt een bespreking van het Hof van Justitie arrest McCarthy Rodriguez.

Feiten

Een Colombiaanse vrouw woont samen met haar Brits-Ierse echtgenoot in Spanje. Ze heeft een Spaanse verblijfskaart als familielid van een EU-burger. Zij reizen regelmatig naar het Verenigd Koninkrijk. Bij die reizen werd haar meerdere malen de toegang tot een vlucht naar het Verenigd Koninkrijk geweigerd wanneer zij haar Spaanse verblijfskaart voorlegde, en geen specifieke inreisvergunning voor het Verenigd Koninkrijk (de Britse “EER-familievergunning”). Volgens instructies van de Secretary of State for the Home Department mogen vervoerders geen derdelanders vervoeren die niet beschikken over een door de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk afgegeven verblijfskaart of over reisdocumenten zoals een geldige Britse “EER-familievergunning”. Deze instructies werden door de Secretary of State uitgevaardigd als controlemaatregel om rechtsmisbruik en fraude tegen te gaan.

De betrokkenen vorderden in hun beroep de vaststelling door de verwijzende rechter dat het Verenigd Koninkrijk de richtlijn vrij verkeer op het vlak van het inreisrecht van derdelands familieleden van een EU-burger niet correct heeft omgezet door een inreisvergunning te vereisen.

Recht van vrij verkeer van derdelands familieleden

De richtlijn vrij verkeer heeft volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie tot doel het recht van vrij verkeer en verblijf binnen het EU-grondgebied te vergemakkelijken en te versterken. De bepalingen van de richtlijn mogen volgens het Hof niet restrictief worden uitgelegd en hun effectiviteit mag in geen geval ontnomen worden.

Derdelands familieleden van een EU-burger hebben recht van vrij verkeer en verblijf binnen het EU-grondgebied (overweging 5 richtlijn). Volgens vaste rechtspraak van het Hof is dit geen autonoom recht maar een afgeleid recht. Ze hebben recht van vrij verkeer in de mate dat ze een EU-burger, die zijn recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend door zich te vestigen in een andere lidstaat, begeleiden of zich bij hem voegen.

EU-lidstaten moeten een EU-burger en zijn derdelands familieleden met een geldig paspoort laten binnenkomen op hun grondgebied. Derdelands familieleden met een geldig paspoort en een geldige verblijfskaart zijn bovendien vrijgesteld van de visumplicht (of een vergelijkbare verplichting om het grondgebied te kunnen binnenkomen), ongeacht de lidstaat van binnenkomst (artikel 5 richtlijn).

Vereiste inreisvergunning door het VK

Op basis van haar immigratieregeling past het Verenigd Koninkrijk stelselmatig het vereiste van een inreisvergunning toe op derdelands familieleden van een EU-burger, om het algemeen risico op rechtsmisbruik of fraude tegen te gaan. Zelfs in gevallen waarin de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk niet twijfelen aan de authenticiteit van de verblijfskaart en de juistheid van de gegevens daarin. Derdelands familieleden worden zo absoluut en automatisch uitgesloten van het recht om het grondgebied van de lidstaten zonder visum binnen te komen, ook al zijn ze in het bezit van een geldige verblijfskaart.

De richtlijn vrij verkeer ontneemt de lidstaten niet elke bevoegdheid om controle uit te oefenen op de binnenkomst op hun grondgebied. Maar het Hof merkt op dat de lidstaten het recht op binnenkomst alleen kunnen beperken met inachtneming van de bepalingen van de richtlijn:

  • Lidstaten kunnen binnenkomst en verblijf weigeren om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid (artikel 27 richtlijn). Zo'n weigering vergt een individueel onderzoek van het concrete geval.
  • Lidstaten kunnen ook de nodige maatregelen nemen om binnenkomst en verblijf in geval van rechtsmisbruik of fraude (zoals schijnhuwelijk) te ontzeggen, te beëindigen of in te trekken (artikel 35 richtlijn). Deze maatregelen moeten wel evenredig zijn en er moeten procedurele waarborgen zijn. In de beroepsprocedures moet de betrokkene de omstandigheden en overwegingen eigen aan zijn individuele situatie naar voren kunnen brengen. Maatregelen die het recht op binnenkomst en verblijf ontzeggen, beëindigen of intrekken, moeten gebaseerd zijn op een individueel onderzoek van het concrete geval.

Het Hof van Justitie concludeert dan ook dat de lidstaten aan derdelands familieleden van een EU-burger met een geldige verblijfskaart het recht om zonder visum op hun grondgebied binnen te komen niet kunnen ontzeggen als de bevoegde nationale autoriteiten geen individueel onderzoek van het concrete geval hebben gemaakt. Lidstaten moeten dus een verblijfskaart erkennen voor de binnenkomst op hun grondgebied zonder visum, tenzij er concrete aanwijzingen verband houdend met het individuele geval zijn om te twijfelen aan de authenticiteit van de verblijfskaart of over de juistheid van de gegevens daarop.

Het feit geconfronteerd te worden met een groot aantal gevallen van rechtsmisbruik of fraude rechtvaardigt volgens het Hof niet dat een maatregel wordt vastgesteld die berust op overwegingen van algemene preventie. Dat zou immers betekenen dat de lidstaten, louter omdat een persoon tot een bepaalde groep behoort, zouden mogen weigeren een recht te erkennen dat door richtlijn vrij verkeer uitdrukkelijk is verleend aan derdelands familieleden van een EU-burger, hoewel zij feitelijk de in de richtlijn gestelde voorwaarden vervullen. Dergelijke maatregelen zouden (wegens hun automatisme) het de lidstaten mogelijk maken de richtlijn buiten toepassing te laten en zou indruisen tegen het (afgeleide) recht van EU-burgers en hun derdelands familieleden om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven.

Daarom mogen de lidstaten volgens het Hof derdelands familieleden van een EU-burger met een geldige verblijfskaart niet verplichten in het bezit te zijn van een inreisvergunning.

Binnenkomstcontrole door Verenigd Koninkrijk: geen Schengenlid

De EU is een ruimte zonder binnengrenzen waarin het vrije verkeer van personen is gewaarborgd. Het EU-beleid is erop gericht te voorkomen dat personen, ongeacht hun nationaliteit, bij het overschrijden van de binnengrenzen van de EU aan enige controle worden onderworpen. Aan de afschaffing van het toezicht aan de binnengrenzen is uitvoering gegeven door het Schengenacquis.

Het Verenigd Koninkrijk neemt echter niet deel aan de bepalingen van het Schengenacquis. Op basis van artikel 1 van het protocol nr. 20 bij het Werkingsverdrag heeft het Verenigd Koninkrijk het recht aan zijn grenzen met andere lidstaten de controles te verrichten die het nodig acht.

Zo mag het Verenigd Koninkrijk het recht op binnenkomst verifiëren van EU-burgers en hun familieleden. Ten aanzien van de familieleden van een EU-burger die het Verenigd Koninkrijk wensen binnen te komen op basis van het door de richtlijn vrij verkeer voorziene inreisrecht, bestaat de controle erin dat wordt onderzocht of de betrokkene in het bezit is van de door de richtlijn vereiste documenten. Artikel 5 richtlijn vrij verkeer spreekt in dit verband van een geldig paspoort voorzien van een visum, of vergezeld van een geldige verblijfskaart als familielid van een EU-burgerafgeleverd door een EU-lidstaat.

  • Om te voorkomen dat zijn grenzen op illegale wijze worden overschreden, mag het Verenigd Koninkrijk nagaan of die documenten authentiek zijn en of de gegevens daarin juist zijn.
  • Het mag ook concrete aanwijzingen die wijzen op rechtsmisbruik of fraude onderzoeken.

Het Verenigd Koninkrijk mag dus controleren of een persoon voldoet aan de door het Unierecht voorziene inreisvoorwaarden. Het mag daarentegen geen andere of extra inreisvoorwaarden vaststellen voor personen die een inreisrecht genieten op basis van het Unierecht.