Inburgeringsvoorwaarde bij gezinshereniging moet evenredig zijn
Lidstaten van de Europese Unie mogen van familieleden van derdelands onderdanen eisen dat zij met succes een inburgeringsexamen afleggen als voorwaarde voor toegang en verblijf op basis van gezinshereniging. Ook mogen lidstaten kosten van het examen aanrekenen aan het familielid. Maar de toepassingsvoorwaarden voor zo'n verplichting mag de gezinshereniging niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken.
Dat zegt het Hof van Justitie in een arrest van 9 juli 2015. In casu schendt de Nederlandse inburgeringsplicht de Gezinsherenigingsrichtlijn omdat het onvoldoende rekening houdt met de bijzondere individuele omstandigheden van het familielid en omdat de kosten voor het examen te hoog zijn.
De Nederlandse inburgeringsplicht als voorwaarde voor gezinshereniging
De Nederlandse wetgeving verplicht familie van derdelanders met een verblijfsrecht in Nederland om voorafgaandelijk te slagen in een inburgeringsexamen buiten het Nederlands grondgebied, als voorwaarde voor de gezinshereniging. Het examen test een basiskennis van zowel de Nederlandse taal als de samenleving. De Nederlandse wetgeving voorziet maar in twee uitzonderingen op de inburgeringsplicht. Het familielid wordt vrijgesteld:
- als het aantoont dat het door een geestelijke of lichamelijke belemmering blijvend niet in staat is het examen af te leggen;
- als het familielid het examen niet met succes afgelegd heeft en de weigering van de aanvraag zou leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard (de zogenaamde “hardheidsclausule”)
Het Hof van Justitie herinnert eraan dat gezinshereniging de algemene regel is en dat de integratievoorwaarde voorzien in de Gezinsherenigingsrichtlijn strikt uitgelegd moet worden. Bovendien mogen lidstaten hun handelingsmarge niet zo gebruiken dat afbreuk gedaan wordt aan het doel van de richtlijn, namelijk de bevordering van gezinshereniging, en aan het nuttig effect daarvan.
Uit het evenredigheidsbeginsel, dat een algemeen beginsel is van Unierecht, volgt dat lidstaten maar een integratievoorwaarde mogen opleggen wanneer de integratie van de familieleden daardoor vergemakkelijkt wordt. Volgens het Hof kan niet betwist worden dat kennis van de taal en de samenleving van de gastlidstaat de integratie van familieleden bevordert. Aangezien slechts een basisniveau kennis nodig is om in het examen te kunnen slagen, doet de inburgeringsplicht ook geen afbreuk aan het doel van de richtlijn om gezinshereniging te bevorderen.
Maar het evenredigheidsbeginsel houdt ook in dat een maatregel niet verder mag gaan dan nodig om zijn doel te bereiken. Daaraan is niet voldaan mocht de toepassing van de inburgeringsplicht de gezinshereniging automatisch blokkeren omdat een familielid niet geslaagd is voor het examen, terwijl het wel zijn wil aantoonde om voor het examen te slagen en daarvoor ook de nodige inspanningen geleverd heeft. In dat geval dient de inburgeringsplicht niet meer om de integratie in de lidstaat te vergemakkelijken, maar wel om personen te selecteren die hun recht op gezinshereniging al dan niet mogen uitoefenen (= instrument ter controle van immigratie).
Verder moeten bijzondere individuele omstandigheden van de familieleden in aanmerking genomen worden en hen vrijstellen van de inburgeringsplicht wanneer blijkt dat zij, omwille van die omstandigheden, niet in staat zijn het examen af te leggen of ervoor te slagen. Het Hof geeft als voorbeelden van bijzondere individuele omstandigheden:
- leeftijd
- opleidingsniveau
- financiële situatie
- gezondheidstoestand
In casu houdt de Nederlandse wetgeving onvoldoende rekening met bijzondere individuele omstandigheden. De twee betrokken familieleden hadden beiden om een vrijstelling van de inburgeringsplicht gevraagd omwille van medische redenen. Beiden hadden dit aangetoond met medische attesten. Toch werd hen geen vrijstelling verleend op basis van de hardheidsclausule. Uit de Nederlandse wetgeving blijkt ook dat de enkele omstandigheid dat de kandidaat niet beschikt over voldoende financiële of technische middelen om zich voor te bereiden op het examen en om het examen af te leggen, of dat hij problemen op het gebied van reizen en andere dergelijke belemmeringen ervaart, op zichzelf niet voldoende is voor een succesvol beroep op de hardheidsclausule. Voorts is de enkele omstandigheid dat het cursusmateriaal niet beschikbaar is in een taal die de kandidaat beheerst, dat hij niet beschikt over geschikte ondersteuning bij de voorbereiding op het examen of dat hij analfabeet is, op zichzelf evenmin voldoende voor een succesvol beroep op de hardheidsclausule.
Kosten verbonden aan de inburgeringsplicht
Volgens het Hof van Justitie mogen lidstaten eisen dat het familielid de kosten van inburgering op zich neemt. Ook staat het de lidstaat vrij om zelf de hoogte van het bedrag vast te stellen. Toch mag de hoogte van de kosten, overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel, niet tot doel of tot gevolg hebben dat de uitoefening van het recht op gezinshereniging onmogelijk of uiterst moeilijk gemaakt wordt. Dat zou afbreuk doen aan het doel van de Gezinsherenigingsrichtlijn en haar nuttige werking ontnemen. De kosten mogen dus niet buitensporig zijn gezien de aanzienlijke financiële gevolgen daarvan voor de betrokken derdelanders.
Uit de Nederlandse wetgeving blijkt dat het familielid 350 euro moet betalen per keer dat het aan het examen deelneemt. Daarenboven moet het eenmalig de kosten van het voorbereidingspakket betalen (= 110 euro). Als het familielid de inschrijvingskosten niet heeft voldaan, wordt het niet toegelaten tot het inburgeringsexamen.
In die omstandigheden maakt de kost van het inburgeringsexamen de gezinshereniging onmogelijk of uiterst moeilijk, aldus het Hof. Dit geldt des te meer omdat de inschrijvingskosten moeten betaald worden elke keer als dit examen opnieuw wordt afgelegd en door alle familieleden van de gezinshereniger die zich bij hem in de gastlidstaat wensen te voegen. Daar bovenop komen nog de kosten die de familieleden moeten maken om zich naar de dichtstbijzijnde vestiging van de Nederlandse vertegenwoordiging te begeven om het examen af te leggen.
Conclusie van het Hof
De Gezinsherenigingsrichtlijn laat toe dat een lidstaat verlangt van een familielid van een derdelands onderdaan dat het met succes een inburgeringsexamen aflegt over basiskennis van zowel de taal als de samenleving van de betrokken lidstaat en dit vóórdat het de toestemming krijgt voor toegang en verblijf op het grondgebied van de lidstaat op basis van gezinshereniging. Ook mag een lidstaat de verschillende kosten met betrekking tot het examen aanrekenen aan het familielid. Maar de toepassingsvoorwaarden van dergelijke eisen mag de gezinshereniging niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken.
In casu vindt het Hof dat de toepassingsvoorwaarden de uitoefening van het recht op gezinshereniging onmogelijk of uiterst moeilijk maken, aangezien zij niet toelaten dat rekening gehouden wordt met bijzondere omstandigheden die er objectief aan in de weg staan dat de betrokken familieleden het examen met goed gevolg kunnen afleggen. Ook is het bedrag van de kosten te hoog.