EU exclusief bevoegd voor aanvaarding toetreding derde land tot Haags Kinderontvoeringsverdrag

In advies 1/13 van 14 oktober 2014 antwoordt het Hof van Justitie op een verzoek van de Europese Commissie. Volgens het Hof van Justitie is de EU exclusief bevoegd om de toetreding van derde landen tot het Verdrag van Den Haag van 25 oktober 1980 betreffende de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen (Haags Kinderontvoeringsverdrag) te aanvaarden. Dat vergt een unanieme beslissing van de Raad van de Europese Unie.

Dit advies van het Hof van Justitie wordt kritisch onthaald door experten ter zake.

Context

Het Kinderontvoeringsverdrag heeft tot doel de onmiddellijke terugkeer te verzekeren van kinderen die ongeoorloofd zijn overgebracht of worden vastgehouden in een verdragsluitende staat, en het bestaande recht over gezag en omgangsrecht te doen eerbiedigen (artikel 1 Haags Kinderontvoeringsverdrag).

Albanië, Andorra, Armenië, Marokko, Gabon, Rusland, de Seychellen en Singapore legden op verschillende data een akte van toetreding tot het Haags Kinderontvoeringsverdrag neer. Volgens het verdrag (art. 38) heeft een nieuwe toetreding alleen gevolgen tussen de nieuwe staat en een bestaande verdragsstaat als deze laatste de toetreding aanvaardt.

De Commissie legde in 2011 acht voorstellen van besluiten van de Raad van de Europese Unie vast over de verklaring van aanvaarding van de toetreding van deze landen door de lidstaten. Dit leidde tot een intern dispuut omdat de meeste lidstaten van mening waren dat de EU niet exclusief bevoegd was om de toetreding van deze landen te aanvaarden.

Zo had België eerder al de toetreding van Albanië, Andorra, Armenië, Marokko, de Seychellen en Singapore aanvaard.

De Raad heeft de toetreding van de hierboven opgesomde landen niet aanvaard.

Advies van het Hof van Justitie

Het Hof verklaart de adviesprocedure ontvankelijk, ondanks een aantal institutionele argumenten die de Raad en de lidstaten aanhaalden. Een van deze argumenten was dat een aantal lidstaten reeds zelf zijn overgegaan tot de aanvaarding van de toetreding, maar dat de Europese Commissie hier geen inbreukprocedure voor heeft ingesteld.

Het Hof oordeelt ten gronde:

  • De EU heeft een externe bevoegdheid op het gebied van het familierecht, met grensoverschrijdende gevolgen. De EU heeft namelijk haar interne bevoegdheid in die materie ook uitgeoefend door de verordening nr. 2201/2003 (“Brussel IIbis Verordening”) vast te stellen.
  • De regels van het Haags Kinderontvoeringsverdrag en de Brussel IIbis Verordening vormen een ondeelbaar normatief geheel, dat van toepassing is op de procedures voor de terugkeer van ongeoorloofd overgebrachte kinderen binnen de EU. Het verdrag moet dus worden geacht te zijn gedekt door de regels van de EU.
  • Als de lidstaten en niet de EU zouden bevoegd zijn om te beslissen over de toetreding van een nieuw derde land tot het Haags Kinderontvoeringsverdrag, zou er een gevaar van aantasting zijn van de uniforme en coherente toepassing van de Brussel IIbis Verordening, meer bepaald van de regels over samenwerking tussen de autoriteiten van de lidstaten.

Het Hof besluit dan ook dat de aanvaarding van de toetreding van een derde land tot het Haags Kinderontvoeringsverdrag onder de exclusieve bevoegdheid van de EU valt.

Opmerkingen

Dit advies van het Hof van Justitie werd kritisch onthaald op enkele recente studiedagen. Thalia Kruger van de Universiteit Antwerpen vat de kritiek samen als volgt:

  • Het is betwistbaar of de toepassing van het Kinderontvoeringsverdrag de werking van Brussel IIbis kan aantasten. De Brussel IIbis verordening geldt immers enkel als een kind ontvoerd werd van één EU-lidstaat naar een andere. Het Kinderontvoeringsverdrag geldt voor andere situaties, namelijk wanneer het kind van een derde land naar een EU-lidstaat werd ontvoerd, van een EU-lidstaat naar een derde land, of van een derde land naar een ander derde land.
  • In het domein van het internationaal familierecht is een unanieme beslissing van de EU-Raad vereist. Dit wil zeggen dat 27 lidstaten (Denemarken valt niet onder dit onderdeel van het EU-recht) een eenvormig standpunt moeten innemen of zij bereid zijn banden met derde landen aan te gaan over internationale kinderontvoering. Als niet alle EU-lidstaten het eens zijn, dan kan geen enkele EU-lidstaat de toetreding van een derde land aanvaarden. Dat legt een ernstige hypotheek op uitbreiding van het Kinderontvoeringsverdrag tot derde landen. Het succes van het Kinderontvoeringsverdrag wordt dus beperkt door een institutioneel element in de EU.
  • Het Haags Kinderontvoeringsverdrag bestaat sinds 1980; de Brussel IIbis Verordening sinds 2003; pas in 2011 heeft de Europese Commissie het standpunt van exclusieve bevoegdheid ingenomen, dat nu in 2014 wordt bevestigd door het Hof van Justitie. Ondertussen is de toetreding van verschillende derde landen aanvaard door individuele EU-lidstaten. Internationaalrechtelijk geldt het Verdrag dan tussen deze landen. Maar Unierechtelijk zouden deze EU-lidstaten niet bevoegd geweest zijn.

Welke landen?

  • Ondertussen gaat het niet enkel over de vermelde landen (Albanië, Andorra, Armenië, Marokko, Gabon, Rusland, de Seychellen en Singapore). Ook Kazachstan, Irak, de Republiek van Korea en Zambia zijn nu toegetreden tot het Kinderontvoeringsverdrag, en wachten op goedkeuring.
  • Japan is ook toegetreden, maar omdat Japan een van de onderhandelende staten was, is geen goedkeuring vereist (art. 37).
  • België heeft eerder al de toetreding van Albanië, Andorra, Armenië, Marokko, de Seychellen en Singapore aanvaard. Internationaalrechtelijk is dit geldig. Maar Unierechtelijk blijkt België niet bevoegd geweest te zijn.
  • Bekijk de verdragsstaten bij het Kinderontvoeringsverdrag (klik op A* om te zien welke landen de toetreding hebben aanvaard)