14 november 2016

Geactualiseerd op 16 december 2016

In arrest nr. 176.577 van 20 oktober 2016 schorst de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV) voor een derde keer bij uiterst dringende noodzakelijkheid (UDN) een beslissing van Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) tot weigering van een visum type C met beperkte territoriale geldigheid wegens humanitaire redenen. Dit omwille van een risico op schending van artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). De RvV beval DVZ visa of laissez-passers voor drie maanden af te leveren bij wijze van voorlopige maatregel.

Ook veroordeelde de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg van Brussel DVZ op 25 oktober 2016 in kortgeding tot de afgifte van visa of laisser-passers voor drie maanden op straffe van een dwangsom van 4000 euro per dag.

DVZ tekende derdenverzet aan tegen de kortgedingbeschikking en het Syrische gezin stelde een tegensprekelijke kortgedingprocedure in. Na samenvoeging van beide zaken oordeelde de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg van Brussel op 7 november 2016 dat de eerder gevatte rechtbank van eerste aanleg niet bevoegd was om een dwangsom op te leggen. De kortgedingrechter bevestigde dat de visa moeten worden afgeleverd.

Het Syrische gezin ging in beroep tegen de beschikking van de Brusselse kortgedingrechter van 7 november 2016. Het hof van beroep van Brussel verklaarde op 7 december 2016 de kortgedingrechter wel bevoegd tot het opleggen van een dwangsom en bevestigde de beschikking van 25 oktober 2016. Die veroordeelde DVZ tot de afgifte van laissez-passers of visa voor drie maanden onder een dwangsom van 4000 euro per dag. 

Op 14 december 2016 schorste het hof van beroep de uitvoering van de dwangsom. Intussen stelde de RvV op 8 december 2016 in een andere zaak van een Syrisch gezin aan wie DVZ een humanitair visum type C weigerde, prejudiciële vragen aan het Grondwettelijk Hof en het Hof van Justitie.

 

Feiten en procedurevoorgaanden

Een Syrisch gezin met twee minderjarige kinderen diende op 22 augustus 2016 een aanvraag voor een visum type C met beperkte territoriale geldigheid omwille van humanitaire redenen in.

DVZ weigerde de aanvraag op 13 september 2016. Tegen deze weigeringsbeslissing diende het gezin een UDN-schorsingsberoep bij de RvV in. De RvV schorste de weigeringsbeslissing op 7 oktober 2016 en beval DVZ een nieuwe beslissing te nemen (nr. 175.973).

DVZ deed dit op 10 oktober 2016 door de visumaanvraag opnieuw te weigeren. Er werd opnieuw een UDN-schorsingsberoep ingesteld tegen de weigeringsbeslissing. Op 14 oktober 2016 schorste de RvV de weigering opnieuw en beval DVZ een nieuwe beslissing te nemen (nr. 176.363).

DVZ tekende cassatieberoep bij de Raad van State aan tegen het schorsingsarrest van 14 oktober 2016.

DVZ weigerde op 17 oktober 2016 de visumaanvraag opnieuw. Het gezin stelde op 18 oktober 2016 opnieuw een UDN-schorsingsberoep bij de RvV in. Zij vorderden:

  • de schorsing van de weigeringsbeslissing en
  • de afgifte van visa of laissez-passers geldig voor drie maanden of nieuwe beslissingen over de visumaanvragen bij wijze van voorlopige maatregelen 

 

Praktijk DVZ visum C om humanitaire redenen

In principe leveren alle Schengenlidstaten mits voldaan is aan de voorwaarden van de eengemaakte Visumcode voor een kort verblijf een Schengenvisum type C af dat geldig is voor de hele Schengenzone. Artikel 25 van de Visumcode voorziet de mogelijkheid om wegens humanitaire redenen een visum type C met een beperkte territoriale geldigheid af te leveren aan onder meer personen die niet voldoen aan de in artikel 6 van de Schengengrenscode vermelde binnenkomstvoorwaarden (binnenkomstdocumenten, voldoende bestaansmiddelen, reisdoel, terugkeergarantie, …).  

Een visum type C met een beperkte territoriale geldigheid is beperkt tot 90 dagen binnen een tijdvak van 180 dagen (artikelen 1, 2 en 4).

In de praktijk levert DVZ slechts in beperkte mate visa type C met een beperkte territoriale geldigheid wegens humanitaire redenen af, bij voorbeeld aan personen die geselecteerd zijn in het kader van een hervestigingsprogramma.

Volgens DVZ komen personen die meer dan 90 dagen in België wensen te verblijven – zoals asielzoekers – niet in aanmerking voor een visum type C. Ze moeten in principe een visum type D aanvragen in overeenstemming met artikel 9 van de Verblijfswet. Uit eerder door ons besproken rechtspraak blijkt dat DVZ ook visumaanvragen type D wegens humanitaire redenen zeer restrictief beoordeelt. Bij gebrek aan wettelijk bepaalde voorwaarden is de uitkomst van dergelijke aanvragen erg onzeker. 

 

RvV: UDN-schorsing en afgifte visum als voorlopige maatregel (nr. 176.577)

De RvV schorste op 20 oktober 2016 de weigeringsbeslissingen bij uiterst dringende noodzakelijkheid na te hebben vastgesteld dat de voorwaarden daartoe vervuld waren.

De uiterste dringendheid van de schorsing was volgens de RvV voldoende aangetoond aan de hand van feiten en bleek uit:

  • de situatie van gewapend conflict waarin het gezin zich bevindt
  • waar fundamentele rechten worden geschonden en  
  • die levensbedreigend is

De RvV meende dat het gezin een ernstig risico op een schending van artikel 3 EVRM loopt:

  • Omwille van het absoluut karakter van artikel 3 EVRM heeft België niet alleen de plicht om artikel 3 EVRM niet te schenden, maar ook om schendingen van dit recht te voorkomen, zelfs wanneer ze gepleegd zouden worden buiten zijn grondgebied door vreemde overheden.
  • Het volstaat niet dat DVZ bevestigt dat artikel 3 niet zo geïnterpreteerd mag worden alsof het van de lidstaten zou eisen dat ze alle personen die leven in catastrofale omstandigheden op hun grondgebied toelaten.
  • Volgens de RvV was er sprake van een ernstige schending van de formele motiveringsplicht omdat DVZ geen rekening gehouden had met alle elementen van de zaak.

De RvV meende dat het bestaan van een moeilijk te herstellen ernstig nadeel vaststaat nu een ernstig risico op schending van artikel 3 EVRM door de niet-afgifte van een visum op het eerste zicht aannemelijk was gemaakt.

Om de effectiviteit van het beroep te verzekeren vond de RvV het – in tegenstelling tot bij de vorige UDN-beroepen in deze zaak – gerechtvaardigd DVZ te veroordelen tot de afgifte van visa of laissez-passers voor drie maanden bij wijze van voorlopige maatregelen:

  • DVZ had immers het gezag van gewijsde van de vorige twee arresten van de RvV miskend. Het motiveerde tot twee maal toe zijn beslissing op dezelfde manier als in de vorige beslissingen tot weigering, waarvan de RvV de uitvoering geschorst had bij uiterst dringende noodzakelijkheid.
  • Bovendien had DVZ de zaak niet grondig genoeg onderzocht alvorens een beslissing te nemen.

De RvV maakte hier toepassing van artikel 39/84 Verblijfswet dat voorziet dat de RvV in het kader van een UDN-schorsing voorlopige maatregelen kan opleggen. Artikel 39/84 Vw omschrijft deze als “alle nodige maatregelen om de belangen van de partijen of van de personen die belang hebben bij de oplossing van de zaak veilig te stellen, met uitzondering van de maatregelen die betrekking hebben op burgerlijke rechten”.

 

KG van 25 oktober 2016: afgifte visum op straffe van dwangsom

Na DVZ twee keer in gebreke te hebben gesteld voor het niet afleveren van de visa vorderde het gezin op 24 oktober 2016 op eenzijdig verzoekschrift bij de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg van Brussel:

  • de afgifte van een visum of laissez-passer voor drie maanden
  • op straffe van een dwangsom van 4000 euro per dag.

Volgens de kortgedingrechter is het niet-respecteren van het arrest van de RvV van 20 oktober 2016:

  • een schending van artikel 3 EVRM (verbod op foltering, onmenselijke of vernederende behandelingen)
  • een schending van artikel 13 EVRM (recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel)
  • een administratieve feitelijkheid of een onwettige weigering om de wet te respecteren. Hierdoor wordt de gewone rechter bevoegd om de administratie te bevelen de administratieve feitelijkheid te beëindigen en het gevelde arrest te respecteren

De kortgedingrechter vond dat de uiterst dringende noodzakelijkheid het beroep op eenzijdig verzoekschrift rechtvaardigde. Op datum van de zitting op 25 oktober 2016 was het arrest van de RvV van 20 oktober 2016 nog steeds niet uitgevoerd.

De kortgedingrechter veroordeelde bij beschikking van 25 oktober 2016:

  • DVZ tot de afgifte van visa of laissez-passers voor drie maanden op straffe van een dwangsom van 4000 euro per dag en
  • verzoekers  tot dagvaarding van DVZ in een tegensprekelijke kortgedingprocedure op de zitting van 21 oktober 2016

Tegen deze beschikking tekende DVZ derdenverzet aan met het oog op vernietiging. Het gezin dagvaardde DVZ in een tegensprekelijk kortgeding om de beschikking van 25 oktober bevestigd te zien. Beide zaken werden samengevoegd door de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg van Brussel in kortgeding. 

 

KG van 7 november 2016: rechtbank van eerste aanleg onbevoegd om dwangsom op te leggen

De kortgedingrechter oordeelde in de beschikking van 7 november 2016 dat de eerder gevatte rechtbank van eerste aanleg niet bevoegd was om een beslissing van de RvV vergezeld te laten gaan van een veroordeling tot het betalen van een dwangsom. Volgens de kortgedingrechter heeft  de wetgever de RvV geen bevoegdheid heeft gegeven om dwangmiddelen op te leggen. De kortgedingrechter bevestigde wel de afgifte van de visa.

 

Hof van Beroep Brussel 7 december 2016: rechtbank van eerste aanleg bevoegd om dwangsom op te leggen

Het Hof van Beroep verwijst naar de cassatierechtspraak die stelt dat:

  • de kortgedingrechter bevoegd is voor geschillen over subjectieve rechten die nauw gelieerd zijn met administratieve beslissingen waartegen verzoekers op basis van artikel 63, lid 2 Vw geen kortgeding kunnen instellen
  • de RvV bevoegd is om in een administratief kortgeding de uitvoering van individuele beslissingen te schorsen, en om alle noodzakelijke maatregelen te bevelen ter bescherming van de belangen van de partijen. Deze bepalingen doen geen afbreuk aan de bevoegdheid van de hoven en rechtbanken van de rechterlijke macht voor geschillen over burgerlijke rechten

Het Hof van Beroep verwees naar de Grondwet. Deze bepaalt dat de gewone rechtbanken bevoegd zijn voor de geschillen over burgerlijke rechten tenzij in de wettelijk bepaalde uitzonderingen (artikel 144 GW). Op basis daarvan besloot het Hof van Cassatie dat:

  • de rechterlijke macht bevoegd is om een inbreuk op een subjectief recht door een administratieve beslissing te voorkomen of te beëindigen in geval de administratieve overheid slechts een gebonden bevoegdheid heeft. Er is slechts sprake van een subjectief recht wanneer de administratieve overheid over geen enkele appreciatiemarge beschikt.
  • de rechterlijke macht bevoegd is om klaarblijkelijk foutieve inbreuken op een subjectief recht door de administratie bij de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid te vermijden of te beëindigen. De rechterlijke macht moet de appreciatiemarge van de administratie echter respecteren en mag zich niet in de plaats stellen van de administratie.

In deze zaak verleent artikel 25 Visumcode de Belgische overheid een discretionaire bevoegdheid.

Het hof van beroep spreekt zich niet uit over de kwestie of het Syrisch gezin zich kan beroepen op het EVRM. Het hof van beroep oordeelt wel dat het gezin op zijn minst kan inroepen dat:

  • het bestreden arrest verplicht moet worden uitgevoerd
  • het stoppen van de benadeling door de voortdurende niet-uitvoering zijn subjectief recht of een fout in de zin van artikel 1382 Burgerlijk Wetboek is .

De kortgedingrechter was volgens het hof van beroep bevoegd om voorlopig uitspraak te doen. De RvV had het imminente gevaar dat het gezin liep weerhouden als dringende noodzakelijkheid, en DVZ toonde voor het hof niet op geloofwaardige wijze het tegendeel aan.

Voor zover het arrest van 20 oktober 2016 de bestreden visaweigeringen schorst, heeft het arrest gezag van gewijsde ten opzichte van iedereen (erga omnes) en dringt de schorsing zich op aan iedereen.

  • Het arrest verplicht de overheid een nieuwe beslissing te nemen.
  • Het bestreden arrest verplicht de administratie ook om visa af te geven en het arrest voorlopig uit te voeren.
  • De overheid moet hiernaar handelen ook al is een niet-schorsend beroep bij de RvS hangend.
  • Het gezin heeft het recht de voorlopige uitvoering van de gerechtelijke uitspraak te eisen.

De kortgedingrechter is bevoegd een onomkeerbare maatregel te bevelen om een einde te stellen aan een manifeste schending van een recht omdat de maatregel door de marginale ‘prima facie’ beoordeling van de rechten een voorlopig karakter heeft.

Het hof van beroep veroordeelde DVZ om het RvV-arrest nr. 176.577 van 20 oktober 2016 uit te voeren en laissez-passers of visa op straffe van een dwangsom van 4000 euro per dag vanaf de betekening van het arrest van het hof.

Op 14 december 2016 schorste het hof van beroep de uitvoering van de dwangsom. De opschorting van uitvoering van de dwangsom betekent niet dat de dwangsom vervalt. Die blijft oplopen maar de regering zal ze pas moeten betalen als ze in het finale arrest door de Raad van State of de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen ongelijk krijgt. In het andere geval moet de Belgische staat niets betalen. Intussen blijft de veroordeling tot afgifte van een visum of laissez-passer gelden. 

 

Overige rechtspraak humanitaire visa

De RvV heeft in het verleden al meerdere keren een weigering van een visum geschorst bij uiterst dringende noodzakelijkheid (bijvoorbeeld nr. 164.561, nr. 158.083, nr. 168.363).

Het is eerder uitzonderlijk dat de RvV de afgifte van een visum beveelt, maar artikel 39/84 Vw geeft de rechter de mogelijkheid alle noodzakelijke maatregelen te bevelen ter bescherming van de belangen van de partijen.

 

Prejudiciële vragen in een andere zaak

Intussen kwam nog een andere zaak voor de RvV van een Syrisch gezin uit Aleppo aan wie DVZ een humanitair visum type C weigerde.

In die zaak stelde de algemene kamer van de RvV op 8 december 2016 de volgende prejudiciële vragen:

  • aan het Grondwettelijk Hof:
    • Is een vordering tot schorsing bij uiterst dringende noodzakelijkheid die wordt ingediend door een vreemdeling, die niet het voorwerp uitmaakt van een verwijderings- of terugdrijvingsmaatregel waarvan de tenuitvoerlegging imminent is, ontvankelijk?
  • aan het Hof van Justitie:
    • 1. Slaan de « internationale verplichtingen » bedoeld in artikel 25, paragraaf 1, a) van de Verordening nr. 810/2009 van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode, op het geheel van rechten dat wordt gewaarborgd door het Handvest van de Grondrechten van de Unie, waaronder, in het bijzonder, deze gewaarborgd door de artikelen 4 en 18, en beslaan zij eveneens de verplichtingen waartoe lidstaten gehouden zijn in het licht van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en artikel 33 van het Vluchtelingenverdrag?
    • 2. A. Rekening houdend met het antwoord op vraag 1, dient artikel 25, paragraaf 1, a) van de Verordening nr. 810/2009 van 13 juli 2009 tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode in die zin te worden geïnterpreteerd dat de Lidstaat die, onder voorbehoud van de beoordelingsmarge ten aanzien van de omstandigheden van de zaak waarover de lidstaat beschikt, wordt gevat door een aanvraag voor een visum met territoriaal beperkte geldigheid, gehouden is het gevraagde visum af te leveren wanneer een risico op een schending van artikel 4 en/of artikel 18 van het Handvest van de Grondrechten van de Unie of een andere internationale verplichting waaraan deze gehouden is, aannemelijk wordt gemaakt?
    • B. Heeft het bestaan van bindingen van de aanvrager met de lidstaat die gevat wordt door de visumaanvraag (bijvoorbeeld familiale bindingen, opvanggezinnen, tenlastenemingen en sponsors, enz.) een invloed op het antwoord op deze vraag?